El 30 de junio, pasadas las 2 de la madrugada y tras
8 horas de debate, la Cámara de Diputados aprobó el
Proyecto de Ley de Reforma al Consejo de la Magistratura correspondiente
al dictamen de mayoría. El Dictamen de Mayoría había
recibido sugerencias por parte de un grupo de organizaciones no gubernamentales
-integrado por Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia,
la Asociación por los Derechos Civiles, Centro de Estudios
Legales y Sociales, Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento, Poder Ciudadano
y Unión de Usuarios y Consumidores-, que emitió un Documento
que ahora debería ser considerado en el tratamiento del Senado.
Comienza
el Documento firmado por las organizaciones no gubernamentales enumeradas
señalando que “el dictamen de mayoría de las comisiones
de Justicia, Asuntos Constitucionales y Peticiones, Poderes y Reglamento
contiene propuestas que constituirán avances en el diseño
y las reglas de funcionamiento del Consejo de la Magistratura. En
particular, son destacables las normas previstas por el dictamen en
dirección a aumentar los niveles de transparencia, publicidad
y rendición de cuentas en las actuaciones del Consejo.
Entre ellas se
destacan la obligación de publicar y dar accesibilidad pública
a todas las actividades y expedientes en trámite del Consejo,
la decisión de someter al control externo de la Auditoría
General de la Nación todo lo referido a los aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y de gestión del Consejo, y
el deber de remisión anual de un informe sobre el estado de
la administración de justicia al Congreso de la Nación
y al Poder Ejecutivo.”
Continúa señalando que el proyecto “contiene reformas
sustantivas en el trabajo y las atribuciones del Consejo que podrían
contribuir a una mayor eficacia en el cumplimiento de sus responsabilidades
constitucionales.”
“Sin embargo,
observamos con preocupación que dichos avances podrían
no cristalizarse debido a confusiones conceptuales y serias deficiencias
de técnica legislativa que, de mantenerse en la redacción
final de la norma, atentarían de forma lamentable contra los
objetivos perseguidos por la reforma.
Estas confusiones
y deficiencias se observan en aspectos relacionados con la composición
del Consejo, con los mecanismos dispuestas para la elaboración
del proyecto de presupuesto del Poder Judicial de la Nación,
en la regulación de los procesos de selección de jueces
y en la técnica legislativa utilizada para regular los procedimientos
de acusación y disciplina.”
Acerca el informe
a continuación la opinión y sugerencias sobre esos aspectos
del dictamen, que consideran las organizaciones firmantes deben ser
revisados y reformulados al momento de su debate.
1.- La composición del Consejo
y sus comisiones
El Dictamen de Mayoría establece en este punto que el Consejo
estará integrado por 18 miembros compuesto de la siguiente
manera:
1. El presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
2. Tres jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por
el sistema D’Hondt, debiéndose garantizar la representación
de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia
de magistrados con competencia federal en el interior del país.
3. Seis representantes del Congreso de la Nación, que serán
tres diputados y tres senadores designados a propuesta de los tres
bloques más numerosos de cada Cámara.
4. Cuatro representantes de los abogados de la matrícula federal,
elegidos por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula.
Para la elección se utilizará el sistema D’Hondt,
debiéndose garantizar la presencia de abogados con domicilio
en el interior del país.
5. Un representante del Poder Ejecutivo.
6. Tres representantes del ámbito académico y científico
(…)
En
este punto el informe señala que “es fundamental que
la reforma asegure un adecuado equilibrio entre los diferentes estamentos
que integrarán el Consejo, a fin de que ningún sector
pueda formar quórum propio ni bloquear en forma autónoma
la toma de decisiones del cuerpo. Si bien este equilibrio no significa
una igualdad numérica de miembros del sector, es importante
que la fórmula adoptada otorgue a cada estamento un similar
peso relativo en el funcionamiento del Consejo, y que asegure la pluralidad
de opiniones al interior de los mismos sectores.”
“Si bien
el dictamen de mayoría exhibe avances en relación con
este punto, es prudente advertir una cierta inclinación hacia
el debilitamiento del estamento político en términos
comparativos con los estamentos no representativos de la voluntad
popular.
Esto se observa
particularmente en la intregración de comisiones clave como
la de Selección y la de Administración y Financiera.”
“Como señalamos
en anteriores presentaciones, es imprescindible que la fórmula
de equilibrio fijada para la integración del Consejo se reproduzca,
de forma proporcionada, en la definición de la integración
de las comisiones. Esto no se verifica actualmente en la integración
de las comisiones prevista por el dictamen de mayoría, y es
deseable que esto sea modificado en la discusión del dictamen
en el recinto legislativo.”
2. Administración y control
de gestión del Poder Judicial
En este punto el
informe destaca que se han producido algunos avances y cambios positivos,
pero señala que “uno de los ejes de la reforma del Consejo
de la Magistratura debe pasar por solucionar de manera definitiva
las imprecisiones de la ley actual y depositar en el Consejo de la
Magistratura las facultades de administración que la Constitución
le confiere. En este sentido, entendemos que debe estar en cabeza
del Consejo la atribución de elaborar el proyecto de presupuesto
anual del Poder Judicial y la de remitirlo a los efectos de su incorporación
al Proyecto General de la Administración Nacional que se presenta
anualmente ante el Congreso de la Nación, sin perjuicio de
que pueda hacerlo previa consulta o vista a la Corte Suprema y dejando
a cargo de esta la proyección de su propio presupuesto.
La lectura del
dictamen de mayoría permite advertir que se ha trabajado en
esta línea. Sin embargo, las modificaciones propuestas no parecen
ofrecer soluciones que terminen con las imprecisiones que arrastra
la situación actual. Esto se debe en parte a la distribución
de tareas proyectada entre la Corte y el Consejo, y también
a que no se propone derogar –ni expresa ni implícitamente-
normas previas a la creación del Consejo que encargaban a la
Corte todas las tareas de administración.”
“…la
solución que eliminaría toda posible duda interpretativa
respecto de quién elabora el proyecto de presupuesto del Poder
Judicial consistiría en establecer de forma expresa que –reservándole
a la Corte la elaboración del proyecto de su propio presupuesto-,
el máximo tribunal no tiene facultades para modificar el proyecto
elaborado por el Consejo. De esta manera, la remisión del proyecto
que realizaría el Consejo a la Corte sería al único
efecto de que ésta lo reenvíe conjuntamente con su propio
presupuesto para su inclusión junto al proyecto de presupuesto
nacional, sin facultad ninguna para observarlo o modificarlo. Esto
funcionaría como derogación tácita de toda norma
previa incompatible con el nuevo esquema, y despejaría las
ambigüedades e imprecisiones de la regulación actual cumpliendo,
a su vez, el mandato constitucional que pone en cabeza del Consejo
las tareas de administración del Poder Judicial.”
“Otra solución
posible sería invertir el procedimiento: que la Corte Suprema
proyecte su propio presupuesto y lo remita al Consejo de la Magistratura,
de manera que éste sin poder modificar el proyecto del presupuesto
propio de la Corte- consolide el proyecto de presupuesto del Poder
Judicial y lo envíe para su incorporación al proyecto
de presupuesto nacional.”
3. Los procedimientos de selección
“El procedimiento
de selección de magistrados es uno de los puntos esenciales
que no puede desatender una reforma integral del Consejo de la Magistratura.
Es imprescindible la adopción de mecanismos que eliminen los
espacios de discrecionalidad y conduzcan a la designación de
los candidatos más idóneos.
El dictamen de
mayoría ha acogido algunas de las propuestas que formuláramos
en presentaciones anteriores, y que representan importantes avances
frente a la regulación actual. Entre las salvaguardas introducidas
para garantizar la transparencia de los procedimientos de selección
de jueces, se ha estipulado el registro fílmico de las instancias
de examen oral y de entrevista personal. Asimismo,
a fin de garantizar la imparcialidad de los jurados, el proyecto sustrae
de la esfera del Consejo la confección de las listas de jurados
y establece, además, que éstos no podrán estar
integrados por quienes se desempeñen en la jurisdicción
para la cual se realiza el concurso.
Sin embargo, el
diseño que se propone en el dictamen de mayoría deja
intactas algunas de las deficiencias más importantes que tiene
el actual sistema de selección de jueces, que permite la adopción
de decisiones discrecionales en distintas etapas del proceso, y revela
imprecisiones que podrían dar lugar a que no se designe a los
candidatos más idóneos.
En efecto, en el
cuarto párrafo del artículo 13, apartado c), el proyecto
establece que corresponde al jurado la elaboración de un orden
de mérito en base a las calificaciones obtenidas (en los exámenes
escrito y oral) y a la ponderación de los antecedentes. Sin
embargo, ese orden puede ser posteriormente modificado en tres oportunidades:
a través de la resolución de impugnaciones por parte
de la Comisión, durante la elaboración de un “orden
de prelación entre aquellos que [laComisión] considere
idóneos” y, finalmente, por decisión del Plenario
luego de la entrevista personal.
La superposición
de instancias que permiten una alteración del orden de mérito
que resulta de las evaluaciones técnicas genera un altísimo
riesgo de toma de decisiones arbitrarias. No encontramos fundamento
que otorgue sentido a la facultad de la Comisión de modificar
el orden resultante de los exámenes y de la evaluación
de antecedentes. En este sentido, la posibilidad de revisar los puntajes
asignados por el jurado debería limitarse a la resolución
de las eventuales impugnaciones que formulen los concursantes.
Por último, es imprescindible reformular el mecanismo de elaboración
de ternas a partir del orden de mérito. En la redacción
actual, no queda clara la forma en que se confeccionarán las
ternas para cubrir las sucesivas vacantes que se produzcan durante
el período de vigencia del concurso. Esta falta de precisión
podría dar lugar a que los aspirantes mejor posicionados en
el orden de prelación se vean postergados en las designaciones
y a que los peor posicionados se vean favorecidos. Al confeccionarse
el orden de prelación con independencia de la creación
de vacantes, ya no se asegura que sea designado uno de los tres candidatos
mejor posicionados en el concurso. En un sistema que prevé
un único concurso destinado a cubrir distintas vacantes –producidas
y por producirse- y que combina el armado de un extenso orden de prelación
con la elaboración de ternas, los aspirantes que logren las
mejores posiciones podrían verse postergados en las designaciones
por concursantes que revelen una muy inferior idoneidad. Esto no puede
suceder en un sistema como el vigente, en el cual cada concurso está
dirigido a cubrir una única vacante, pues aquí los postulantes
habrán de competir en los distintos concursos y siempre el
resultado final de cada concurso será la elevación de
una terna con los tres mejores. Para graficar el contraste, en el
régimen proyectado por el dictamen de mayoría, los candidatos
que obtuvieren el primero y el segundo puesto del orden de mérito
podrían integrar una única terna (la destinada a cubrir
la primera vacante que se genere en los dos años que cubre
el concurso), viéndose impedidos de competir por otras vacantes,
y permitiéndose así la designación de candidatos
que, a la luz de los resultados del concurso, son menos idóneos.
Así, si durante el tiempo cubierto por el concurso único
se generaran diez vacantes, el candidato que hubiere obtenido la trigésima
posición podría resultar designado, y no lograrlo los
candidatos que hubieren resultado primero, segundo, cuarto, quinto,
séptimo, etc. Para evitar estos riesgos, la ley debería
establecer con claridad cómo habrán de confeccionarse
las ternas de modo de garantizar la designación de los
aspirantes más idóneos. Para esto también debería
tenerse en cuenta que, bajo el sistema previsto en el dictamen de
mayoría, con sólo demorar designaciones y acumular ternas,
el Poder Ejecutivo podría lograr la designación de los
candidatos más alejados de la lista de mérito.”
4. Los procedimientos de
acusación y disciplina
Llamativamente,
la ley vigente desatiende los procedimientos de acusación y
disciplina al punto de omitir casi todo criterio o principio a ser
respetado por su reglamentación. Estos son, por otro lado,
los procedimientos a cargo del Consejo que mayores déficits
presentan, tanto en términos de transparencia como de eficiencia.
Por estas razones entendemos que la reforma de la ley de Consejo de
la Magistratura debe fijar los estándares mínimos de
procedimiento, prever las distintas instancias que deban ser cumplidas
en el trámite de los expedientes y asegurar tanto el respeto
a las reglas del debido proceso como el efectivo impulso de las investigaciones
sobre la conducta y el desempeño de los jueces.
En anteriores presentaciones
hemos reclamado medidas de transparencia y un adecuado sistema de
rendición de cuentas de quienes estén encargados de
las investigaciones, así como el establecimiento de plazos
claros y de mecanismos dirigidos a evitar la paralización de
las investigaciones. La propuesta del dictamen de mayoría recepta
buena parte de estas demandas y mejora los procedimientos en términos
de transparencia y rendición de cuentas6. Sin
embargo, ciertas inconsistencias en la regulación proyectada
podrían atentar contra la celeridad y la eficiencia de los
procedimientos y hacen necesarias algunas reformulaciones.
De acuerdo con
el dictamen bajo estudio, el inciso 7 del artículo 7 de la
ley regularía los procedimientos de remoción de magistrados
y abreviaría el plazo para la decisión de apertura de
estos procedimientos. El segundo párrafo de la norma especifica
el plazo de un año, prorrogable por seis meses, al que estaría
sujeta la Comisión de Acusación y Disciplina para decidir
la apertura o no apertura del procedimiento. Sin embargo, el primer
párrafo de la norma señala que es el plenario el encargado
de decidir si abrir o no el procedimiento, aclarando que lo hace previo
dictamen de la Comisión. Esto parece inconsistente. A esto
se suma que el artículo 14 de la ley vigente -no modificado
por el dictamen- establece que es competencia de la Comisión
de Acusación y Disciplina “proponer al plenario del Consejo
[…] la acusación de [los magistrados] a los efectos de
su remoción”.
¿Es posible compatibilizar todas estas normas? Una lectura
literal parecería exigir: a) que la Comisión dictamine
acerca de la apertura del procedimiento, para lo cual tendría
el plazo estipulado del año prorrogable, b) que el Plenario
decida la apertura sobre la base del dictamen de la Comisión,
c) que luego de ello la Comisión dictamine si corresponde formular
acusación en los términos del artículo 14 y,
d) que el Plenario decida formular acusación sobre la base
de este dictamen.
De ser así,
el procedimiento no sólo parecería dividirse innecesariamente
en dos etapas semejantes (una para la apertura del procedimiento,
otra para la decisión de formular acusación o no), sino
que los plazos previstos en el artículo 7 únicamente
serían aplicables a la fase inicial a cargo de la Comisión
(que giraría sobre la decisión de proponerle al plenario
la apertura del procedimiento de remoción) pero no respecto
de la decisión del Plenario de abrir el procedimiento, ni respecto
de la posterior decisión de la Comisión de dictaminar
acerca de la acusación, ni con relación a la decisión
final de Plenario de acusar.
Obviamente esta
regulación adolecería de muchas fallas y plasmaría
un procedimiento exageradamente lento e ineficiente. El problema a
solucionar no es de principio sino de técnica legislativa,
y su solución parece sencilla: el primer párrafo del
inciso 7 del artículo 7 no debe hacer referencia a la decisión
de abrir el procedimiento de remoción, sino únicamente
a la de formular acusación. De esta manera el procedimiento
pasaría a semejar el previsto para los procesos disciplinarios
(inciso 11 del artículo 7, según el dictamen de mayoría):
la decisión de apertura del procedimiento correspondería
a la Comisión, quien en un plazo de un año prorrogable
por seis meses debería dictaminar si corresponde formular acusación
o no, y sería atribución posterior del Plenario decidir
sobre la base de dicho dictamen.”
